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關于地方人大行使重大事項決定權若干問題的思考

發布時期: 2019-04-03 信息來源: 溫州人大研究室 作者:


泰順縣人大常委會辦公室  陳方表

 

中華人民共和國憲法總綱明確規定:中華人民共和國的一切權力屬于人民。與此同時又明確提出:人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。這是憲法和法律賦予人大及其常委會決定重大事項的法定職權,這是人民主權的法律意志的根本體現。中國共產黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:健全人大討論、決定重大事項制度,各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。這深刻體現我黨依照憲法意志,從制度設置上提出的固化人大及其常委會決定重大事項的根本原則要求。在新的歷史條件下,固化人大及其常委會的重大事項決定權意義重大而深遠。

近年來,特別是2007年全國人大常委會頒布《監督法》以來,全國地方各級人大及其常委會在討論、決定重大事項過程中,以監督法為依據,不斷創新工作方法,不斷強化監督措施,相應出臺了一系列關于科學行使重大事項決定權的地方性法規,探索和積累了許多可供借鑒和研究的經驗和做法。行使重大事項決定權的制度日益健全,決定重大事項的程序及相關要求日趨規范,對重大事項決定后的監督措施日趨完善。

泰順縣人大常委會在行使重大事項決定權的實踐中嚴格按照監督法賦予的職責,勇于實踐,敢于創新,為重大事項決定權的科學行使,為推進地方經濟和社會事業的發展做出了一定的努力。主要是注重把握好重大事項決定的以下幾個工作環節:

一是注重制度設計環節。近幾年來,我們先后專門制定出臺和修訂了《泰順縣人大常委會關于決定重大事項的規定》,就行使重大事項決定權的作出了較為詳細的程序性規定和要求。二是注重調查研究環節。著力做好決定前的調研,做到心中有數和提前溝通。要求政府和有關部門主動向人大報告年度重大事項的計劃方案。據此,人大主動做到提前介入和參與調研。三是注重常委會審議環節。經主任會議的認真討論,召開常委會對所有需經常委會審議決定的重大事項進行逐一審議。四是注重跟蹤監督環節。重大事項決定后,人大常委會結合運用監督權,采取組織代表視察、執法檢查、專題調研、情況匯報等形式,對政府及其有關部門貫徹決定情況進行跟蹤監督,定期檢查督辦,防止作出的決定在執行過程中走樣和執行落實不到位。

從實踐看,地方人大決定重大事項的內容范圍在不斷擴大、決定重大事項的程序在不斷規范、重大事項決定后的落實力度在不斷增強。但仍然存在著一些困難和問題。一是重大事項的決定權限尚不清晰。憲法和地方組織法雖然對地方人大及其常委會行使重大事項決定權作出了規定,不過這個規定涉及面很寬泛,比較籠統和原則,在實際工作中地方人大及其常委會很難去界定和把握,影響了地方人大及其常委會在決定重大事項的操作性、權威性和實效性。比如政府的投資項目,投資額達到多少才算重大,政府推行的一項舉措,涉及面達到什么范圍才算重大等等。憲法和法律的原則在地方人大及其常委會的實際操作中還需要進一步的理論支撐和制度規范。二是在討論決定重大事項時,被動接受的多,走程序的多。在討論重大事項時,重程序,對實質性內容討論不夠。鑒于目前地方人大常委會人員編制和組織機構現狀,存在專業人員少、力量比較薄弱的問題,使地方人大常委會在審議重大事項的過程中普遍存在對重大事項研究不透,把握不準,要求不清的問題,導致決定重大事項舉手拍手流于形式,即使出現否定事項還要重審重議,最終通過。當前許多地方重大事項的決策程序,主要是由當地黨委討論研究決定,或者由黨政聯席會議討論決定,然后交由政府等部門執行,人大行使重大事項決定權不多。許多時候一些重大事項,存在著由政府作為議案提交給人大,匆匆忙忙表決了事現象,人大缺乏對重大事項從立項到調研再到表決的完整過程,對重大事項不了解,提不出科學和符合實際的意見和建議,人大決定的過程變成了形式,人大的該項權力也就出現了缺失,即使有也就是過個程序罷了。堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一的原則要求在基層比較模糊。三是事后監督難以落實,缺乏剛性。重大事項決定后應對執行情況進行跟蹤落實。在實際工作中往往是決定作出后就無人問津了。即使有要求在規定時間反饋落實情況,也常常是文來文往的文字和文件的交流,缺少剛性的監督機制。現有的監督法雖然賦予了人大許多監督的方法和手段,但真正實踐中,這些方法也常常是被束之高閣,鮮為運用。特別是涉及民生領域和社會事業發展中的許多重大事項在落實的時間、效率、質量和績效評價上都是不知下文,無從追究。虎頭蛇尾和鴕鳥現象比較突出。

針對地方人大常委會在行使重大事項決定權方面存在的上述問題,筆者以為以下幾個方面應予以重點關注與思考:

一、進一步提高對重大事項決定權的認識

(一)地方人大及其常委會行使重大事項決定權有充分的法律依據

從憲法和法律的規定可以明確看出,重大事項決定權是人大及其常委會的法定職權。習近平總書記多次強調“法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施”。

(二)地方人大及其常委會行使重大事項決定權對于堅持黨的領導、保障人民當家作主、推進依法治國,進一步完善人民代表大會制度具有重要意義

人大及其常委會行使決定權,其實質就是代表人民行使當家作主的權力,同時也是人民當家作主的主要形式之一。人民當家作主的權力很大程度上要通過人大行使決定權來實現,特別是沒有立法權的地方人大及其常委會,行使好決定權是把黨的主張和人民意愿上升為國家意志的唯一途徑。因此,憲法和法律確定的人大的性質和地位,決定了人大必須行使好決定權,黨的執政能力建設和實施依法治國的基本方略要求人大必須行使好決定權,人大及其常委會要有效地履行憲法和法律賦予的各種職權,也要求必須行使好決定權。

(三)地方人大及其常委會行使的重大事項決定權與其他職權的關系

重大事項決定權與立法權、監督權、任免權可以互為前提、互為條件,相互作用、相互影響。這“四權”的共同點是,都可以就重大事項做出決定、批準或者撤銷的決定。不同的是做出決定的內容范圍不同。按其所做出決定的內容進行歸類,其內容屬于立法方面的,就歸入立法權;其內容屬于人事任免方面的,就歸入人事任免權;是在監督過程中做出的決定,就是監督程序的組成部分,應是行使監督權的表現,如果在監督過程中作出人事任免的決定,那就應當歸入人事任免權。不能歸入上述三權的決定,就應視為行使重大事項決定權的表現。因此,決定權不能看成單一的決定某個重大事項的權力,而應理解成與其他職權之間是一個有機聯系的整體。從廣義上說的決定權,涵蓋了行使立法權、任免權、監督權中作出“決定”的決定權。從狹義上說的重大事項決定權,它是相對獨立于立法權、任免權、監督權的一種權力,并在四項權力中處于中心位置,特別是在沒有立法權的地方人大。

(四)地方人大及其常委會行使重大事項決定權在地方經濟社會發展中具有不可替代的作用

保證憲法和法律在本行政區域內的貫徹實施,是人大及其常委會的根本職責,重大事項決定就是保證其貫徹實施的重要手段之一,目的就是造就法治的環境和氛圍,保障人民管理國家事務權力的實現,促進經濟和社會事業的發展。人大及其常委會行使決定權的程序,可以有效地保證重大事項決策的民主化、科學化,人大及其常委會行使決定權的方式,可以及時解決經濟社會發展中遇到的困難和問題,人大及其常委會行使決定權的法定性,可以督促和支持“一府兩院”認真開展工作,從而推動經濟和社會各項事業的發展。

二、進一步厘清人大決定重大事項的權限

(一)把握重大事項的界定原則

由于憲法和法律對人大及其常委會行使決定權界定的范圍規定比較原則,哪些事項屬于重大事項,很不容易掌握,還由于重大事項本身具有動態性,隨著時間的推移,工作的進展,同樣一件事,在這個時期顯得重要,在另一個時期就不一定重要。因此,搞清楚應該由人大常委會決定的事項究竟有哪些,是人大常委會正確行使決定權的必要前提。在科學界定重大事項方面,主要應堅持三個原則。

一是堅持法定性原則。從法律賦予人大常委會職權的角度來確定人大常委會決定重大事項的范圍。如:我國憲法規定了全國人民代表大會的職權,把屬于重大事項決定權的各種職權與立法、任免、監督等其他類職權合并在一起進行了列舉。對于地方人大及其常委會的重大事項決定權,憲法也進行了規定。地方組織法第44條對縣級以上的地方各級人大常委會的重大事項決定權進行了列舉。

二是堅持發展性原則。要根據法律的規定并結合地方實際,對一些根本的、長遠的、重大的問題進行系統的調查研究,并由常委會作出決議決定。

三是堅持民生性原則。人民代表大會制度是我國的根本政治制度,這就決定了人大常委會決定權的行使,必須充分代表人民,表達人民意志,維護人民群眾的利益。要把與人民群眾切身利益密切相關的,人民群眾普遍關心、強烈要求解決的問題列為重大事項范圍。同時,地方人大還應探索建立提交人大及其常委會討論決定的重大事項清單,提高討論決定重大事項的針對性。

(二)把握重大事項的界定方法

一是建立清單。地方組織法將縣級以上的地方各級人大常委會重大事項決定權表述為:討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項。然而,由于法律的規定比較原則,在實際工作中出現了重大事項范圍廣泛、不好把握,工作程序無規定、不便操作,責任追究無條款、缺乏硬性措施等實際問題。建議全國人大及省人大就地方人大如何依法行使重大事項決定權深入各地進行調查研究,在憲法和地方組織法有關規定的框架下,充分吸收各地有關行使重大事項決定權的經驗做法,對相關法律條款規定進一步補充完善、細化,將重大事項的范圍進一步界定、細化,便于工作中把握。

二是完善機制。完善聽證、咨詢、審議票決等機制。人大及常委會在做出決策之前,請人大代表列席常委會或專題舉行代表聽證,廣泛聽取來自不同方面的意見。將決策的方案交專家進行可行性研究,特別是對專業技術較強的重大事項,向專家進行技術咨詢,請專家進行論證、決策評估,并依據法律和有關程序,作出科學結論。在審議表決時,進行無記名投票。

三是監督落實。要把握從群眾中來到群眾中去的根本工作方法。重大事項決定在作出前充分征詢民意,在作出后也要抓好落實,這是保障人民群眾利益的根本。人大要通過績效評價、滿意度測評等方式,加強對執行情況的跟蹤監督。充分保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權,真正“讓人民監督權力,讓權力在陽光下運行”。

三、進一步完善地方人大行使重大事項決定權的程序

(一)加強前期調研論證

前期調研論證是確保重大事項決定科學性的重要前提。地方人大應結合本地經濟發展實際,每年列出一批調研性課題,開展基礎性調研,進行調研性監督,以對政府工作做到提前了解。同時,配合中心工作的開展,以主動參與、主動監督的形式,進行參與性監督,以了解各項工作具體情況、進展及存在的問題等。在此過程中,人大常委會可以結合調研、視察、詢問等活動中代表所提意見建議比較集中的問題,來主動提出有關重大事項的議案,變被動接受為主動提出。對政府提出的重大事項議案,地方人大常委會也可以通過調研性監督,進行實地了解。同時,人大常委會要緊緊圍繞將要交付表決的重大事項,組成由常委會有關辦事機構、政府相關部門、專家學者和人大代表等共同參與的調查組,提前深入基層、深入實際開展專題調研,全面了解情況,及時掌握材料,為準確科學決策提供可靠依據。

(二)做好上會審議審查

人大常委會主任會議要對議案的合法性、必要性和可行性進行審查,并決定是否提交人大常委會審議。常委會審議有關議案時,議案提出人應到會匯報情況、作出說明、聽取意見、回答詢問,常委會辦事機構應報告調查情況。審議時要充分發揚民主,讓常委會組成人員暢所欲言,充分發表意見。對常委會組成人員意見比較一致的議案,可在當次常委會會議上進行表決。對分歧較大的議案,可讓議案提出人根據常委會組成人員的意見進行修改后,提交下次常委會會議再次審議。在表決時,要采取無記名投票的方式進行逐個表決,杜絕一攬子表決,充分體現人大意志。決定、決議作出后,應及時以公文形式送達“一府兩院”執行或辦理,并在新聞媒體予以公布。

(三)確保后期實施監督

重大事項一經人大常委會作出決定、決議后,就具有法律的權威性,“一府兩院”應當認真貫徹執行,并在規定的期限內向人大常委會報告執行情況。在決議決定執行過程中,人大常委會應進行工作監督,加強與政府部門的溝通配合,檢查督促,跟蹤問效,支持、推進各項重點工作。人大常委會還可以把行使重大事項決定權與監督權、人事任免權結合起來,綜合運用聽取審議專項工作報告、執法檢查、視察等多種監督手段,推動決議決定得到正確有效執行。對執行或辦理不力的單位要予以批評并限期整改,或依法采取質詢等手段督促落實。人大常委會還要根據不同的時間節點經常開展決議決定“回頭看”活動,以確保人大常委會行使決定權取得實效。同時,要把人大監督與社會輿論監督、審計監察等監督有機結合起來,通過新聞報道、召開情況通報會等形式,及時宣傳決議決定執行情況,對執行或辦理不力的單位或個人要予以曝光并限期整改,對正面典型大力宣傳,發動全社會的力量,共同推動決議決定的落實。

四、進一步落實地方人大行使重大事項決定權的保障

(一)完善制度

健全制度是確保重大事項決定權規范運行的基礎。如何科學制定重大事項決定權的運行制度,如何將人民群眾的強烈愿望和重大訴求列為重大事項,如何借助社會專業機構和社會化力量參與重大決策的論證,如何保障人民群眾有序參與國家決策等等,都是人大在完善重大事項決定權制度方面需要重點思考的內容。為此,人大及其常委會要加強對依法行使重大事項決定權的理論研究,探索建立重大事項決定權的備案審查、調研論證、專家論證、群眾參與、追蹤督辦、績效評價、責任追究、信息公開等制度,讓重大事項決定權行使的全過程成為人民群眾了解、參與、監督的全過程,真正將人大及其常委會對“一府兩院”的監督延伸和拓展到全社會和人民群眾的監督。

(二)建立機制

一要建立黨委、人大、政府協調機制。為正確處理好黨委決策權、人大決定權、政府行政權的關系,地方人大常委會應建立健全重大事項向同級黨委請示報告制度,建立健全同級黨委決定重大問題事先與人大溝通制度,建立健全人大與“一府兩院”聯系溝通制度。二要建立科學的討論決定機制。各級人大常委會可以根據各自實際,建立起一套包括確定重大事項議題、決定前的調查研究、決定前的聽證會、民主懇談和審議方式的選擇與確定、決定的表決通過在內的科學工作機制。三要建立科學的決定實施機制。人大常委會表決通過重大事項的決定后,要交“一府兩院”付諸實施。為保證決定的有效實施,地方人大常委會要正確處理人大決定權與政府行政權的關系,對于法律規定由人大決定的事項,政府不能越權;對于應該由政府決定的事項,人大不能越俎代庖。人大常委會可以探索決定實施機制,在表決通過重大事項決定同時或之后,審議通過決定的具體實施方案,對決定的實際內容、目標、進度和保障措施等作出規定。四要建立科學的監督、反饋機制。要規范保障人大常委會決定執行制度,建立起執行情況定期報告制度、反饋制度、跟蹤檢查制度、不作為責任追究制度等。人大常委會可以把重大事項決定權與監督權緊密結合起來,充分發揮監督的效力,運用法定監督手段進行督辦,保證人大常委會決定的有效實施。對于落實過程中遇到的困難和問題,可以通過反饋機制,了解情況,提出改進意見。

(三)健全機構

目前地方人大常委會機關行政編制較少,工作機構力量不足成為妨礙地方人大常委會行使重大事項決定權的重要原因。建議有關方面采取相應措施,充實人大常委會工作機構力量,為地方人大常委會依法行使重大事項決定權等職權提供保障。同時,要優化人大常委會組成人員的年齡結構和知識結構。在注重年輕化的同時,要把懂法律、懂經濟、懂管理、懂科技等專業知識的人才充實進常委會組成人員隊伍,不斷提高常委會組成人員審議議案的質量。

 

 


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